發(fā)布日期：2018-02-07
FDA監(jiān)管的產品包括食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品、獸藥和煙草產品。對于不同的產品，因其風險的不同，監(jiān)管方式不同，配置的監(jiān)管資源也不同。美國國會賦予FDA職責對藥品實施最嚴格的、覆蓋藥品全生命周期的監(jiān)管，匹配大量人力物力的投入。上市前審評、生產現場檢查、上市后監(jiān)測和查辦違法違規(guī)案件，都是FDA的具體監(jiān)管工具。而其他產品，FDA可用的監(jiān)管工具組合就不一定如此完備。FDA藥品監(jiān)管工具的組成和權重變化歷程，可以啟發(fā)我們對藥品監(jiān)管現代化道路產生一些思考。
FDA的檢驗－檢查－審評故事
按照1906年的法律規(guī)定，監(jiān)管部門對于藥品的監(jiān)管手段極其有限，甚至對藥品的療效聲稱都沒有什么影響力。法律允許企業(yè)自行宣稱所生產藥品的質量和療效。不過，FDA可以對市場上流通的藥品開展檢驗，將檢驗結果與企業(yè)宣稱進行比較分析，作為指控那些質量療效有問題的產品和企業(yè)的證據。
1938年，法律正式允許FDA檢測甚至質疑一個藥品的臨床效果。FDA通過實驗室檢驗，收集上市藥品的質量信息并公布出來。因此，在相當長的時間里，檢驗檢測這一事后監(jiān)管方式是FDA最重要的監(jiān)管手段。
我們依然要用這張圖片——“1962年8月肯尼迪總統(tǒng)授予FDA審評員凱爾西博士杰出公民服務勛章”——來紀念在反應停事件對FDA臨床試驗立法起到關鍵作用的偉大人物凱爾西。至此FDA走向了以審評為主的監(jiān)管道路。
不過，檢驗檢測難免讓人覺得FDA是“事后諸葛”。1962年，法律明確要求企業(yè)提交能證明藥品有效的證據，FDA有權力和責任對新藥是否有效進行判斷。法律賦予了FDA藥品上市許可的權力，加強了事前監(jiān)管。企業(yè)必須經過FDA審評后才能作出藥品質量和療效的聲稱。此后，FDA單獨在檢驗檢測上的投入和能力建設逐步減少。因為美國國會認為，與事后檢驗相比，在事前審評方面的投入更為經濟合理。
但是，如果只有事前和事后監(jiān)管手段，FDA仍不能確保藥品的質量。1970年代，FDA注意到不同企業(yè)生產的同一藥品、同一企業(yè)生產的不同批次藥品之間存在質量差異。于是，FDA對上市后的藥品進行了質量分析和研究，注意到質量的差異與生產過程管理直接相關，由此加強了對藥品生產過程的監(jiān)管。FDA在藥品生產企業(yè)中大力推行cGMP，并強調了對企業(yè)的現場檢查。檢查這個事中監(jiān)管措施填補了事前和事后監(jiān)管之間的空白。
當然，1984年的仿制藥法案出臺以后，特別是1992年的PDUFA法案實施以來，藥品和生物制品審評中心隨著美國醫(yī)藥產業(yè)的快速發(fā)展得到更多的資源投入。今天的美國藥品監(jiān)管模式，已演變成以審評為主、檢查為輔的科學決策模式。
FDA中有一半左右的人員從事藥品監(jiān)管；負責藥品監(jiān)管的人員中，2/3以上從事的是審評工作。這個模式強調審評人員的主導作用，特別是臨床審評人員在創(chuàng)新藥審批決策中的決定性作用。檢驗檢測的職能已經整合到檢查職能中，檢驗工作要服務于檢查的需要。
當然，FDA還有不多的力量投入于科學研究。國家毒理學研究中心相對獨立地承擔與藥品有關的科學研究工作，主要任務是為FDA作出以科學為基礎的、合理的監(jiān)管決策（包括上市前審批和上市后監(jiān)測）提供基礎。
歷史進程蘊含的啟示
美國FDA從檢驗起步，走上了以審評為核心、檢查為輔助的監(jiān)管模式。人力資源的配置在審評最多，檢查其次，檢驗檢測最少。這個歷史進程帶給我們很多啟示。
首先，關于現代藥品監(jiān)管的工具組合。現代藥品監(jiān)管有3項重要的監(jiān)管手段：審評、檢查和檢驗，監(jiān)管能力主要體現在這三個方面。
從現代監(jiān)管的角度來看，有4點值得注意。第一，事后檢驗并非監(jiān)管高風險產品的最有效監(jiān)管工具；第二，事前審評是加強監(jiān)管的理性選擇；第三，如果只有審評也難以控制藥品質量，需要現場檢查的支持；第四，檢查與檢驗可以逐步融合。
而且，在這個進程中，我們可以看出，現代藥品監(jiān)管表現出明顯的二維視角。一是藥品維度，另一是生產經營藥品的“企業(yè)”維度。
● 從產品維度出發(fā)，監(jiān)管活動包括上市許可（marketing authorization）和上市后警戒（post marketing surveillance），二者共同構成與“藥品”有關的全生命周期監(jiān)管活動。這一維度監(jiān)管活動的特點就是進行風險-獲益評價，對藥品全生命周期進行審評活動。上市許可，審的是藥品安全性、有效性和質量可控性的數據。上市后警戒，評的是不良反應報告、信號偵測、風險交流等數據信息。
● 從企業(yè)維度出發(fā)，監(jiān)管活動主要是企業(yè)資質許可和檢查，包括生產企業(yè)許可、經銷企業(yè)許可和各類檢查。檢查活動也涵蓋藥品的全生命周期。
順此二維觀點，我們就能更好地理解美國藥品監(jiān)管資源的配置和融合，更好地把握監(jiān)管工作的重點。當然，在這個過程中，我們更應該看到具體實施這些監(jiān)管活動的人的重要性。監(jiān)管現代化需要專業(yè)化的人才隊伍。
全球化條件下，一國藥品產業(yè)的發(fā)展水平與政府監(jiān)管水平高度相關。哪個國家的監(jiān)管政策法規(guī)適應先進生產力的發(fā)展、哪個國家的監(jiān)管能力強，哪個國家對醫(yī)藥產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的吸引力就強。世界各國都在努力增強監(jiān)管力量，以強大的監(jiān)管造就強大的產業(yè)。從近年來世界各國藥品監(jiān)管政策的變化來看，主要監(jiān)管機構之間存在明顯的政策競爭和模仿，政策上逐步趨同，未來監(jiān)管機構之間的競爭將更多表現為執(zhí)行政策的監(jiān)管隊伍和能力的競爭。
結語
回望歷史，是為了更好地前瞻未來；比較異域，是為了更好地理解科學與規(guī)律。在美國FDA的歷史映照下，我們自己的現實和前路便愈加清晰起來。為了成為一個強大的機構，中國的監(jiān)管部門將開啟怎樣的歷程？這是值得思考的問題。
減少監(jiān)管，永遠是產業(yè)的希望；加強管控，常常是消費者的要求。在二者間取得平衡，以績效為導向合理配置監(jiān)管資源投入，是立法決策者的責任。努力實現立法決策者的這一意圖，是監(jiān)管現代化的實踐過程，也是監(jiān)管機構成長的過程。
當監(jiān)管現代化的進程啟動，監(jiān)管的圖景和產業(yè)的格局都將隨之發(fā)生深刻變化。在這個進程中，每一個與此相關的個人和企業(yè)都要順應大勢，才能看到更多的風景。
來源：研發(fā)客
